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国民研究:地方债务问题的风险与管理

2023-08-23      点击:1048

近年来,积极财政持续发力,地方债大幅扩容。截至2023年6月,中国地方政府债务余额接近38万亿元人民币,其中地方政府一般债务余额为14.8万亿元,地方政府专项债务余额22.9万亿元,地方政府债券余额37.6万亿元。

化解地方债务风险需要各方加强统筹协调。近期召开的中央政治局会议强调,要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案。中国人民银行、国家外汇管理局下半年工作会议提出,统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。

近年来,地方债券保持较大发行力度,债券余额持续扩大。当前,中国地方政府债券规模在国际水平上应属可控形势。

截至上个月,中国新增专项债的发行规模仍属于可控的区间。例如,2023年月,地方债的发行为7553.54亿元。与去年同期相比,这个水平低于去年同期约4500亿元。以2018年为例,中国地方政府发行了一批5年期的新增专项债务,今年刚好是兑付期。绝大部分的此类债务,需要地方政府举新债还旧债。这无疑对地方政府的财政形成了较大的压力。

从债务率及债务余额增速的角度观察,显性债务相对较突出的地区有青海省、天津市等地方政府,其发债的规模、负债的程度较大。

经济增长放缓、房地产市场深度调整之下,一些地方综合财力弱化,叠加显性债务余额扩张,还本付息压力似乎已难以回避。地方政府显性债务压力及其变化趋势不断增大,不容忽视。

地方政府显性债务的扩张,使得其偿付本息的压力增大,这促使各个地方政府举新债、还旧债。当前,中国债务市场的信用风险高企,从2021年始,就有大规模的债务违约发生,重新举债、发行新债务的压力在增大。从各个不同的角度来看,地方显性债务,如专项债都面临着较高的金融风险压力。结合最近两年中国信用市场的信用风险来看,其风险程度与规模呈现风险渐强的趋势。

那么,专项债一般化可能带来哪些问题和隐患呢?一般情况下,政府投融资平台所蕴含的信用风险种类有:债券类的产品为投资者所带来信用风险;贷款类的信用风险;以及交易对家领域的信用风险。目前的趋势是,地方政府在扩大使用专项债的发行,用以保障地方财政。这里需要注意的是,要将地方债务的发行控制在地方财政能力的范围内,防止举债过度,防止地方债大规模的违约发生,防止地方政府的信用度受到负面影响。

从中国目前存量的专项来看,由其引发的潜在金融市场传染风险概率较高。一方面,中国当前金融市场波动率高企,金融市场、金融机构等面临结构性经营问题;同时另一方面,地方政府本身的负债并不局限于发行我们这里提及的专项债领域。一旦金融市场有金融风险触发,地方政府各种形式的负债,不但会直接对自身领域的风险状态产生负面影响,它同时也会借助风险传染的渠道,蔓延到宏观经济领域,政府财政领域,并继而延至整个的国民经济、金融体。如果地方专项债问题处理不恰当,在当前金融风险高企的环境下,它将对整个宏观经济、金融市场等产生风险触发效应。

关于更好发挥地方债支持经济建设的作用,以及防范地方显性债务风险、促进地方债市场高质量发展,就目前中国金融市场的风险状况来看,就目前地方显性债务风险来看,我们需要将信用风险、金融传染风险等提到警示线。这就要求地方政府有效地控制债务水平,严格控制债务规模,同时加强对债务领域的风险管理工作,尤其遇到信用风险、集中度风险与金融传染风险等的出现时,预备好应对措施,严格防止违约的出现,将违约等风险可控在安全领域。我们建议地方政府,现在开始成立一个预备违约的防范资金池,当其显性债务发生风险时,启动该防范资金池,作为偿还显性债务的资金来源,降低违约风险事件的发生。同时需要注意的是,从现在开始,严格减少与控制显性债务的继续发行。

近期,有专家提到,土地财政承压之下,城投公司资金紧张,由此引发地方三角债问题卷土重来。参考历史经验,地方三角债可能对区域经济金融运行造成一些不利影响。三角债对区域经济金融运行的危害是非常显著的。它核心的危害就是金融传染风险,即一个企业的信用违约导致了关联企业的信用违约。尤其当信用违约规模大到一定程度的时候,金融传染风险对金融系统有毁灭性的负面影响。2008年席卷全球的金融危机,就是金融传染风险惹的祸。只不过一个是在金融衍生品领域,而我们这里提及的是在债务领域,在国民经济领域。后者的不利影响更加显著与严重。

作为上述问题的应对措施,管理金融传染风险的几个核心办法是严格控制各个单环节不发生信用风险,不发生金融风险。其次,存储防范风险的储备金系统,当要发生金融风险损失的时候,借助储备金系统防止违约的发生,防止金融风险破坏规模的扩大。再者,我们建议成立一个防范风险发生的预警系统,设定阈值,警示风险发生的不同阶段,例如不同的阈值空间,警示、预警、防范金融风险的发生,风险达到每个预警程度时,根据预警的程度,做出相适应的应对措施。最后,是要防止此类三角债风险的集中发生,从现在开始,有效地分散化当前三角债的风险等。