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国民研究:35号文与城投融资政策梳理

2024-02-19      点击:1040

“35号文内容再回顾

1目的与背景:该文件是国办关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见,目的在于防范和化解融资平台等地方债务风险,促进经济平稳健康发展。2、总体要求和基本原则:按照中央经济工作会议、ZZ局会议部署,落实化解地方债务风险方案,严格控制增量债务,稳妥处置存量债务。基本原则包括统筹协调、上下联动,分类施策、突出重点。3、融资平台债务定义与范围:明确融资平台债务的定义,包括贷款、债券、非标等金融债务,排除隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务。未来地方国有企业将被划分为三类:地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业,并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。4、债务风险化解措施:提出多种措施,如债务重组、债务置换,支持今明两年到期的融资平台债务,特别关注重点12省份。5、严控融资平台债务增量:要求金融机构严格控制对融资平台的新增融资,并强化对政府投资项目融资的管控。6、建立长效机制:包括建立融资平台查询系统、常规化债务监测机制、完善市场敏感性债务的监测预警和应急处置机制等。7、配套政策支持:涉及政策保障、激励机制建立和不良贷款转让核销政策的优化。8、组织保障:强化各省(自治区、直辖市)、相关部门和金融机构的组织保障和责任。

 

直接融资区别对待

(一)各类地方国有企业债券融资政策

1、对于地方政府融资平台,只能借新还旧且不包含利息,不能新增融资。

2、对于参照地方政府平台管理的国企,根据省市区域不同,实施差异化限制,12个高风险重点省份只能借新还旧,其他省份在省级政府出具同意文件的情况下,可以新增融资。

3、对于普通国有企业,可以新增融资但是债务自己负责偿还。

(二)3899”名单

据业内消息,为判断地方国有企业性质,对其融资进行监管,借新还旧发债主体新名单已经下发至地方及各监管机构部门,共涉及3899家主体 ,因此被称为“3899名单”。但实际上,“3899”名单只是一个代名词。

首先,名单内主体与以市场口径认定的城投之间存在出入,数量可能并不准确;

二、名单内城投发债仅限借新还旧,无法新增融资。名单外主体虽然发债权限相对较多,但是其受到的审查也更加严格;

三、名单制的核心是锁定城投涉隐主体,一方面允许其借新还旧化解存量债务,一方面严禁其新增债券融资,具体到执行层面还有待进一步明确;

四、是否被纳入名单不能作为判断城投信用资质好坏的标准。名单内城投的存量隐债虽被官方承认,但是其存在自身的造血能力不足,转型难度较大等缺陷,倘若借新还旧债券到期时,自有资金不足或再融资受限,叠加区域财政状况不佳,债券偿还仍有风险。

(三)3899”名单制是否被实施

根据企业预警通数据,自9月名单制传出后至202312月中旬,一级市场发行城投债数量共计2424只,其中借新还旧类2087只,占86%,比202126%202241%上升明显;发债总金额为17091.08亿元,其中借新还旧的金额为12534.77亿元,占73.34%

由此可见名单制后交易商协会确实收紧了债券发行限制,绝大多数城投债只能用于借新还旧。

(四)“统借统还”模式

3899”名单制,关于城投发债,1123日路透社还披露一则新消息,相关部门要求12个重点省份政府制定“稳妥可行”的融资平台债券存量规模今明两年压降计划和年度发债计划,这12个重点省份可在年度债券发行额度内“统借统还”,支持资质较好融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度。

“统借统还”的模式是历史上第一次出现,省一级制定债券发行额度,在额度内统借统还,意味着融资平台债务从身份上的回归,回归到曾经的“准财政”定位。省内额度可以在不同平台之间调剂,这是对债券发行额度资源的最大化利用。弱资质平台的发债成本高,好资质平台的发债成本低,为了能够更好地利用宝贵的发债额度,可以通过好资质平台来发债,对弱资质平台进行债务帮扶。这样在降低融资成本的同时,也对发债额度进行优化管理。

(五)债券新增与“借新还旧”

1、交易所公司债

 目前交易所鼓励产业,对申报主体分城投类和产业类进行分别审核:

第一关:主体是否涉及红线(参考3899”名单和《地方政府隐性债务主体名单》),涉及则借新还旧;

第二关:考察母公司、子公司、担保人。重要子公司在3899”名单,视同母公司在名单,重要子公司在隐债名单,母公司一事一议,基本较难;母公司在“3899”名单及隐债名单,子公司受影响;担保人在两类名单,视同。如涉及上述红线将影响申报债券;

第三关:判断是否为产业类主体。按照3+1”产业类资产、收入和利润的指标要求与wind城投分类,若符合则认定为产业主体,正常新增融资;

若第三关未过,则认定为一般城投,将进入第四关:一事一议,综合判定。考察其所处区域是否为高风险区域、区域债务颜色是否为绿色、一般公共预算收入是否小于50亿元、是否触发三号指引重点关注指标,优质区域优质城投有新增机会。

2、交易所企业债

1)《47号文》提出12个重点省份严格管控新增政府投资类项目,推迟或停止建设使用投资不到一半的项目建设,企业债以募投项目为主,12个重点省份短期内通过企业债实现额度新增难度较大;

2)发行人本部涉隐债,无法新增,子公司亦受影响。发行人本部无隐债,核心子公司涉隐债,本部仍可正常申报;

3)“3899”名单外申报主体可新增余额不得超过地级市范围内名单外存量企业债券到期余额;(主体不在“3899名单” ,但穿透后子公司在“3899名单”的,按照“3899名单”计算余额);“3899名单”内的申报主体可新增余额不得超过地级市范围内名单内的存量企业债券到期余额;

4)需要省级或者授权地市级(国家级新区可以视为地市级)政府出文,出文内容要求:

①需要省级政府明确:发行主体是否在报送国务院的平台名单内;地市级区域内具有融资平台性质的企业已经申报企业债券XX亿元,未超过相应企业全年企业债券到期规模XX亿元;保证已申报金额不超过该地区同类主体已发行企业债券到期金额。

②需要写明发行人的全称、社会信用代码、现在申报的企业债券要素、募集资金用途;政府是否予以支持。能出文,则可以继续推进;省/市政府文件为先决条件。 

企业债目前针对城投实行的是余额管理政策,以各地市为单位统计名单内(或名单外)企业债的申报规模小于到期规模。

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3、交易商协会产品

目前交易商协会也严格参照名单制,对各省汇报的城投名单和隐债名单内主体实行借新还旧。

名单外主体审核政策:

1)申报借新还旧的,需要同级或以上政府出文可借新还旧。

2)申报新增融资的,根据城建类企业“3+1”指标,按照收入、现金流、资产以及wind城投分类进行综合判定,符合要求给予新增额度,不符合要求则需要同级或以上政府出文,转为借新还旧。

实际上,现在金融部门对城投公开债券均持谨慎态度,如之前证监会亦提出要强化城投债券风险监测预警,把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重。这意味着,现在的存量城投债券确实已经变得很稀缺,短久期则属于相对优质的标的。后续各城投主体应当如何应对,改善融资现状

(六)城投标债保兑付

1、对于城投标债,明确至少要在2025年以前力保。

2、央行通过设立流动性工具(SPV)来支持城投平台偿付标债,同时省级政府要提供抵押物。

3、允许省级城投继续发债,用于下属区县级平台的债券偿还。

 

银行信贷提级审批

(一)相关政策

目前各行基本参照对于债券融资的要求执行,但是“地方政府融资平台”和“参照地方政府融资平台管理的国企”的名单暂不清楚,这一名单应大于“3899名单”,按业内人士的说法有1.8万家以上。名单内的融资平台,均需严格控制新增贷款,属于12个重点省份的,需由各行总行审批;其余各省份融资平台新增贷款,也必须提级审批。

(二)国有银行入局助力地方政府债务化解

据业内说法,金融部门要求国有银行积极参与地方政府债务化解工作,以降低地方政府债务风险。具体措施包括让利为先,对存量地方债务进行展期、降息,并发放贷款置换今明两年到期债券。以下是一些建议的措施:

1、央行设立“紧急贷款”,为地方政府暂难偿还的债务(包括公开债券及非标贷款)提供“紧急性”的流动性支持。但最长期限不得超过两年,仅可用于“紧急”事项。此举与之前提到的“35号文”相对应,即省级政府需要提供抵押物等担保措施。

2、调整后的贷款期限不得超过10年(原则上),调整后的贷款利率不得低于(同期限)国债利率。调整后的还款方式应做到每年还本比例至少达到10%(即十年内要还完且每年都有还本计划)。目前10年期国债利率为2.7%左右,仅和国有银行的存款利率相当。

3、对于2024年前到期的相关债务风险化解工作,明确可维持五级分类正常,且不纳入征信管理。对于已出问题的债务可自主核销,相关情况不纳入考核。

4、以银行为代表的债权人要让利,系统重要性银行在化解地方债务风险方面要担责,但应坚持“保本微利”原则。

 

非标融资控增降息

35号文”对于非标的影响如下:

1、城投非标的融资需求上升,但监管态度仍是强监管、防暴雷,金交所清理整顿,严控信托、资管、融资租赁等非标新增。

2、非标置换。以合规资金置换高成本非标债务,优化债务结构、降低融资成本。

3、压降非标利率。现阶段,非标融资成本普遍较高,因此为化解地方债务风险,非标利率还需继续压降,同时清退高息融资渠道。

 

债务管控匹配社融增速

未来每个省会根据当地GDP规模与社融增速进行债务管控,如要求债务规模不能超过GDP规模、债券增速不能超过当地社融增速等。一旦超过上述要求,新增债务便只能用来借新还旧。此外,特殊再融资债券可能会放量发行。除了之前明确的1万亿-1.5万亿特殊再融资券正常发行外,政府还可以再发行1万亿地方政府债券,用于偿还工程款,这将进一步帮助地方政府解决债务问题,降低债务风险。

 

产业类主体“335”指标

根据35号文”,仅第三类普通国有企业在债券融资方面不受限制,那么什么是“普通国企”呢?实际上第三类国企就是通常意义上产业类主体,应按照“产业类”的定位谋求发展,并在资产、收入、利润三方面满足“335要求”:

即非经营性资产(城建类资产)占总资产比重不超过30%

非经营性收入(城建类收入)占总收入比重不超过30%

财政补贴占净利润比重不得超过50%

交易所和交易商协会也会认真审核其业务、资产和利润构成,以判别其产业属性。